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对我国公共养老保险基金个账空账问题的通俗介绍和研究综述

借着《商业保险与社会保险》这门课程和彭浩然老师的论文,我得以用一个专家的视角一窥国内养老保险的问题,以及可选的解决方案。

这篇文章是保险课的结课论文,想了很久,不知道我能提出些什么新问题或者新方案,干脆把我通过课程和阅读获得的一些笔记和体会写下来。

1. 核心问题背景

这部分是为和我一样的非专业人士准备的,我试着用简单通俗的语言把这个话题的来龙去脉讲清楚,为后面的讨论打下一个良好的基础,另外本人也不专业,所以这部分以通俗易懂为目的,如有不严谨,甚至是错误之处,烦请不吝指正。

1.1 养老金的意义和两种国家强制养老险

对于我们大多数无法大富大贵的普通人来说,一生中的收入基本上是一个“两头低,中间高”的过程,即在青壮年时期收入最高(劳动能力最强),养老金的本来含义,就是我们在青壮年高收入时期存下一笔钱,用于年老的时候使用。

养老金的意义

本文所要讨论的养老金及其问题,主要是国家的强制养老金制度,也就是我们所交的社保中的“养老保险”,一般来说,有两种管理方式:

  1. 现收现付制;这种制度下,一个社会里所有青壮年劳动力缴纳的养老保险金,全部或者大部分用于发放当期的退休老人的养老金。
  2. 基金积累制;这种制度和个人储蓄养老金类似,区别在于是国家强制储蓄,通过从每个月收入中扣取一部分缴纳养老保险,积累到退休时则开始作为退休金发放。

这两种方式都有各自明显的优缺点。

比方说,假如一个国家从一开始就使用基金积累制,那么国家收取的个人收入就可以完全用于个人的养老金发放,只要国家拿着这笔钱的时候不产生较大的亏损(只购买风险极低的资产,如国债等等),那么国家的压力将会非常小。

缺点在于,完全的基金积累值,就不可避免的难以实现社会公平,包括代际的公平,地区和行业的公平等等。

社会经济的发展是有周期性的,但人所能生活的时代却不由他自己决定。打个比方:笔者的父母,在九十年代时两个人月工资也不过几百元,如果要按照完全的基金积累百分比来发放他们的养老金,恐怕那笔钱拿到今天连一顿饭都不够。

但我们能够接受这样的分配方式吗?难道今天的社会中,比他们时代更高的收入和更发达的生产力,和他们彼时的努力毫无关系吗?这当然是不可能的。

又比如,广东作为改革开放前沿阵地,最早接收了外资投资,在现代工业的加持下积累了大量财富,但这些财富,都是建立在内地省份源源不断提供的劳动力、原料、粮食的基础上的,因此内地省份的居民,当然也应该拥有分享这份劳动成果的权利。但如果仅仅按照基金积累值来计算养老金,他们的养老收入,毫无疑问是远远低于高工资的沿海工人的。

当然,基金积累值有其优缺点,现收现付制也并非完美无缺,最大的问题就在于激励性和可持续性。

从激励性来说,如果一个社会所有人退休后都是同等待遇,那么国家的产业引导、市场的行业调整都将难以运转,这是一个非常容易识别的道德风险。

可持续性问题主要是和人口年龄结构相联系的,现收现付制最适合的就是金字塔型的年龄结构,青壮年多,退休人口少,于是从青壮年的收入中抽取很少的比例就能供养当期的退休人群,但在老龄化社会,这种制度很明显将难以为继,并且也存在着一定的的代际不公平风险。

1.2 我国的养老金发展历史和现在的核心问题

上个世纪很长时期内,我国都是采用现收现付制的养老保险制度,转折点发生在 1997 年的 《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定_百度百科 (baidu.com)》。

从这份文件开始,中国开启了从现收现付制向统账结合制的转型,所谓统账结合,其实就是前文所提到的现收现付制和基金积累制的混合体,企业和个人一起缴纳的养老保险,一部分划入统筹账户,用于当期退休人员的养老金发放,另一部分划入个人账户,对于个人账户里的金额的意义,这份决定说:

“个人帐户储存额只用于职工养老,不得提前支取。职工调动时,个人帐户全部随同转移。职工或退休人员死亡,个人帐户中的个人缴费部分可以继承。”

个人账户的存在是为了让公共养老金有一定的基金积累制属性,所以根据个人账户额度发放不同金额的养老金,也是必然的选择,同样是这份决定里面的要求,指出:

个人缴费年限累计满15年的,退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成——退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%,个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的,退休后不享受基础养老金待遇,其个人帐户储存额一次支付给本人。

也就是说,从此国家不再完全通过代际转移的方式来兜底退休人员的养老金,而是仅仅提供基本生活保障(上年度职工月平均工资的20%),其余部分要求个人进行一定的积累,个人积累的额度越高,退休后的养老金就越多。

这样就带来一个问题,也就是这篇文章从开始到现在想要讲的一个问题:个人账户空账。

简单的做一下数学题,过去所有在岗劳动者缴纳的养老保险,假设是100元,完全给了当期退休群体,后来由于退休群体越来越多,在岗劳动者数量的增长和工资增长率却没有相应的提升,于是改统账结合,为了理解方便,就假设一半统筹(用于当期的养老金发放),一半个账(存入个人账户)。

问题就在这里,本来在现收现付制下的那100元都已经开始凑不齐了,现在在名义上更要求只能使用50元去发放(因为个人账户名义上属于个人所有),这在数学上是不可能实现的,于是因为这次改革,国家面临着一笔突然产生的巨大债务,这也就是后面文献综述中常常提到的“制度转轨成本”,或者说“隐形债务”。

但问题没解决,退休的群体每个月还在要钱,目前我国的各级政府怎么做的呢?就是挪用个人账户里的钱。

因此我国目前的养老金制度,虽然已经开始实施个人账户记账,但里面的金额却还是被用于当期退休人员的养老金发放了,也就是事实上的“现收现付”。而这些“个人账户空账”——如前面所说——在我们退休的时候,国家是承诺要根据其金额做等比例发放养老金的,因此这样的状态长期下去,只会让后面的债务越来越大。

根据《中国养老金发展报告2017》(郑秉文 等),2015 年,个人账户累计记账额已达 47144 亿元,而同期基金累计结余为 35345 亿元,即使将累计结余全部充入个人账户,仍然有 11799 亿元的空账。

希望我讲清楚了这个问题,此文后面大部分我会回溯的文献,都是有关“如何解决这个问题”的讨论,当然,限于时间和篇幅,所引用的都是我的课程老师彭浩然的主张。

2. 关于解决方案的文献综述

前文提到过,1997年我们开始由现收现付制向统账结合转型,在实行十年后的 2007 年,其实已经开始出现个人账户空账问题,这时候有部分学者开始质疑统账结合模型,认为应该干脆退回现收现付制,并且认为老龄化对现收现付制的冲击被高估了。

因此,彭浩然(2007)对现收现付制和经济增长的关系做了建模研究,最终结论是:现收现付制下的养老保险缴费率,与居民储蓄率、人力资本投资占居民收入的份额两个变量都呈现负相关,因此是不利于经济增长的。

其最终结论是,当时已经开始实施了十年的统账结合的改革方向并没有问题,只是需要下决心处理转轨成本,并随之将个人账户真正的做实。

具体的政策建议是:

  1. 现收现付制向统账结合制的转轨成本,应该在制度外筹集资金来解决,并且还提出了其认为的可行方案:国有股减持和财政支出调整。
  2. 扩大养老保险覆盖面,其理由是认为这样可以把社会上的个体、私营、外资等就业人员都拉进来,这批人的年龄结构相对于当时(2007年)养老保险的覆盖面人群而言还算年轻,所以可以一定程度上缓解老龄化对养老保险基金带来的压力。
  3. 提高养老基金的统筹管理层次,因为各地区的缴费率和基金结余情况差异较大,统筹管理更有利于平滑各地的差异,实现各地区协调。

除了制度上的优劣,一直在讨论并悬而未决的,其实还有隐性债务,或者说前文所提到的转轨成本“究竟有多大”的问题。彭浩然等(2009)年做了一个精算,得出两个结论:

  1. 2000年以前参保人群的缴费,远远不能满足其自身的养老金发放需要;
  2. 扩大养老金覆盖面之后的这些人群的缴费和其发放需要,还要看未来的工资和年龄增长,以及通胀情况。

这就是说,即使不考虑改革前的那批退休人员,在新的统账结合模式下的工作人群,其缴费能否“自保”都难以确定,更不用说,目前这批劳动人群,还肩负着养退休人员的重担,因而转轨成本是确确实实存在,需要解决的问题。

该文第一个政策建议,还是呼吁在制度外调集资金来解决转轨成本问题,另外的建议则是一些局部性的,包括延迟退休年龄,调整养老金增长率等,来缓解养老金债务压力。

除了制度外调集资金,另一个方案来自郑秉文(2003),他提出启用“名义账户制度”来解决问题,建议直接将个人账户就此名义化,也就是说个人账户空账就一直空下去,通过设定一个名义利率增值来刺激个账缴费积极性,并通过调整每年的名义利率和下调给付标准等方式,来渐渐消磨隐性债务。

彭浩然(2016)指出,名义账户制并不适合当前的情况,也并不是唯一的出路,其根据有二:

  1. 当前的个人账户空账规模,我国政府还是拥有将其做实的财力的。
  2. 名义账户制事实上还是在回避或推迟改革成本,并不能根源性的解决问题。

在此文中又提出了利用全国社保基金储备基金和各级养老险结余资金来做实个账的思路:

粗略计算一下, 如果利用全国社保基金理事会的储备基金加上城镇职工基本养老保险的结余资金, 我国做实个人账户“空账”并非不可能的任务。

同时,此文还提出了当前统账结合中一些不合理,应当调整的地方:

  1. 个账的可继承性,与保险的本意相违。保险本就是大家出钱分担风险的过程,而个人账户的钱可以继承,则意味着基金池中长寿的人群的钱,归根到底还是要国家来出,而不是由不长寿的人群的保费冲抵,这在财务上不是一个可持续的方案;
  2. 目前的个人账户计发月数为120个月,和退休年龄、人均预期寿命其实也并不符合(全国预期寿命已经长于退休后十年),也造成了财务的不可持续性;
  3. 养老金待遇每年增长10%,这个增长率相对经济发展速度而言也过高了。

今年,彭浩然(2021)对中国建国以来的公共养老保险的几次大的讨论做了回顾,并且更新了其最新的政策建议:

  1. 个人账户采用记账式管理,只要能够保证参保人养老金待遇发放,并实现制度的财务可持续性就行;
  2. 社保基金和养老基金结余一起进入市场投资,并以其投资回报率作为参考,量入为出的设定个人账户的记账利率;
  3. 延续其 2016 年提出的政策建议,包括个账可继承性、计发月数和预期寿命不匹配,养老金待遇年增长率等等方面的调整建议。

此外,2017到2019年,彭老师还有一些比较微观的研究课题,罗列在此处,供有兴趣的读者查阅:

  1. 机关事业单位和企业职工养老金对比,结论:如果两者账户分开运营,对于前者是更有利的,合并管理则更体现公平和再分配的原则;(彭浩然,2017)
  2. 性别平等问题,结论:当前制度下,女性参加基本养老保险制度所获得的利益是超过男性的;(彭浩然,2017)
  3. 公共教育投资和养老金缴费率、替代率的关系,结论:三者都不是单向的线性相关,而是有一定的、合适的临界点,过犹不及。(彭浩然,2018)
  4. 地方政府在征缴养老保险上是否存在“内卷”现象(原文叫“逐底竞争”,指为了吸引投资而放松对企业的养老保险征缴力度),经建模分析后确认是存在该现象,并且地理距离相近、经济发展状况相似的省份更容易产生相互影响;(彭浩然等,2018)
  5. 全国统筹管理养老金的情况下,中央调剂金比例应该如何设定才能既保证各省份的征缴积极性,又保证一定程度的地区平衡和再分配。(彭浩然 等,2019)

3. 关于各种政策主张的总结和思考

可以看到,过去十五年间,对于个账空账问题,彭老师的政策主张有其延续性,也有发展的地方。

一直延续贯穿的立场,主要是在改革的大方向上:

  1. 对于现收现付制转为统账结合的改革大方向的肯定;
  2. 养老保险需要更高层级的,最终达到全国层级的统筹管理。

而他对“个账空账”这个问题的解决方案,随着时间的推移也有明显的变化:

最开始(2007年),他主张从制度外募集资金(通过出售国有股份或者调整财政支出等等),来一次性解决隐性债务。

要么动国有资产,要么压缩其他部门支出,显而易见,这项主张没有极高层的意志力以及非常适宜的时机,是很难实现的。

因而,2016年,他开始主张用全国社保基金储备基金和各级养老金结余来缓慢做实个人账户,但还是反对名义账户制。他此时还是认为,应该将养老金个人账户做实之后,使其进入市场参与投资。

但后来他也放弃了,2021 年也就是今年,他开始主张个账采用记账式管理,其实质按我理解,就是名义账户制。

简单说就是:一直到2009年,彭老师还在主张从制度外募集资金做实个人账户,而到2016年,这个主张变成了“用社保基金和结余做实个人账户”,到今年,变成了“不做实,统筹和个账一起管理也行,改一改细节吧”。

他最近所倡导要修改的细节,就是前文所提到的个账可继承,计发月数(120个月)和实际寿命预期不匹配,以及养老金待遇年增长过快,与实际经济情况不匹配的问题。

限于笔者的专业能力,本文只能总结和诠释到这里,其他的问题,留待更多有心人研究和思考吧。

4. 参考文献

  1. 郑秉文. (2003). “名义账户”制:我国养老保障制度的一个理性选择. 管理世界, 08, 33–45.
  2. 彭浩然 & 申曙光. (2007). 现收现付制养老保险与经济增长:理论模型与中国经验. 世界经济, 10, 67–75.
  3. 彭浩然, 申曙光, & 宋世斌. (2009). 中国养老保险隐性债务问题研究——基于封闭与开放系统的测算. 统计研究, 3, 44–50.
  4. 彭浩然. (2016). 名义账户制是我国基本养老保险制度改革的良方吗? 经济管理, 38(07), 177–184.
  5. 郑秉文:《中国养老金发展报告 2017》,北京:经济管理出版社,2017 年,第 30 页。
  6. 呙玉红 & 彭浩然. (2017a). “大池方案”还是“小池方案”?——机关事业单位养老保险制度改革新探. 中山大学学报(社会科学版), 57(04), 140–146.
  7. 呙玉红 & 彭浩然. (2017b). 中国城镇职工基本养老保险的性别不平等研究. 保险研究, 06, 85–92.
  8. 彭浩然, 邱桓沛, 朱传奇, & 李昂. (2018). 养老保险缴费率、公共教育投资与养老金替代率. 世界经济, 41(07), 148–168.
  9. 彭浩然, 岳经纶, & 李晨烽. (2018). 中国地方政府养老保险征缴是否存在逐底竞争? 管理世界, 34(02), 103–111.
  10. 彭浩然 & 王琳琳. (2019). 中央调剂金比例对养老保险基金地区差距的影响. 保险研究, 07, 106–115.
  11. 彭浩然. (2021). 中国基本养老保险个人账户的改革方向——基于个人账户改革四次争论的思考. 社会科学辑刊, 0(2), 160–168.

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